子どもの権利委員会・一般的討議勧告:子どもの権利のための資源配分――国の責任


(第46会期、2007年10月5日採択)
原文:英語(ワード
日本語訳:平野裕二

III.勧告


法的枠組み

22.委員会は、第4条において、条約で認められた権利を実施するために立法上の措置および他のあらゆる適当な措置をとる締約国の義務が強調されていることを想起する。子どものための資源が十分に優先されることを確保するため、一部の国は、とくに子どものためのものとして使途を指定された資源が十分に用意されるようにするため、国家予算のうち具体的に何パーセントを子どもに配分しなければならないか、国内法そのもので定めるところまで踏みこむに至った。公的機関が子どものための資源の利用について説明責任を果たすよう、子どものための予算配分について国内法に法的編入を行なうというこのアプローチを、子どもへの投資に対する各国のコミットメントを奨励すべく、委員会も支持するものである。
23.十分な法的枠組みを設けることが子どもに対する公正かつ効果的な資源配分の不可欠な前提条件であることを認め、委員会は、すべての国に対し、子どもに配分されるべき公的支出の具体的割合の法制化を検討するよう奨励する。このような立法とあわせて、子どもに関する公的支出の体系的かつ独立の評価を行なえるようにする機構も設けられるべきである。

「利用可能な資源」の概念

24.委員会は、条約が定義する子どもの権利を実施するために資源を配分するのはまずもって国の責任であることを再確認する。「利用可能な資源(手段)」には国際援助を通じて国際社会から入手する資源も含まれるが、これは国レベルで利用可能な資源を補完するべきものである。資源は、財源のみならず、経済的、社会的および文化的権利の実現に関連する他のタイプの資源(人的資源、技術的資源、組織的資源、天然資源および情報資源等)も包含するものとして理解されなければならない。資源はまた質的観点からも理解されるべきであり、量的観点からのみ理解されるべきではない。
25.委員会は、締約国に対し、子どもの権利を達成するために利用可能な経済的、人的および組織的資源ならびに子どもの権利の実施のために実際に利用されている資源を定期的に特定するとともに、利用可能な資源の評価において両者を結合させるよう奨励する。委員会はとくに、締約国に対し、子どもの経済的、社会的および文化的権利の実施に寄与する財政措置を超えて「利用可能な資源」の評価を行なうよう奨励するものである。これとの関連で、委員会は、子どもにとってもっとも重要な「利用可能な資源」に数えられる親および家族を体系的に支援することの重要性を強調する。

予算策定プロセス、社会政策および人権

26.委員会は、予算政策および金融政策を含む公共政策の究極的目的は権利の普遍的履行でなければならないこと、および、経済的成長および安定はそれ自体が目的なのではなく人間開発に向けた手段と見なされるべきであることを、強調する。委員会は、経済政策と社会政策との間でバランスを確保することがきわめて重要であると考えるとともに、社会投資は、社会サービスへのアクセスおよびその質の向上を達成することのみならず、長期的には、教育、健康および栄養への投資による人的資本の向上を通じて生産性および競争力の増進に直接的に比例することを、力をこめて強調するものである。
27.「子どもにふさわしい世界」において、各国は、国内的にも国際的にも新たな追加的資源を動員しかつ配分すること、ならびに、条約を指針としながら予算配分で子どもを優先することに対するコミットメントを再確認した。「子どもへの投資」は、公正かつ持続可能な人間開発を達成するための最善の保障として、またあらゆる政府の社会的および経済的優先順位の基本的要件として、広く受け入れられるようになった概念である。これとの関係で、委員会はまた、すべての人権は相互に依存しておりかつ不可分であること、ならびに、経済的、社会的および文化的権利の享受は市民的および政治的権利の享受と分かちがたく結びついていることも強調する。
28.委員会は、地方分権化の進行度、国および地方の計画プロセス、行政裁量ならびに市民社会の役割のような諸要素がどのような形で資源配分の大きな決定要因または影響要因になるか、ならびに、これらの配分がどのような形で実際に子どもに届き、かつその経済的、社会的および文化的権利の享受を増進させるかを、強調する。
29.委員会はさらに、よい公共財政管理システムはある国で十分な資源配分を行なうための前提であることを強調する。これとの関連で、締約国は、予算策定の方法論に関する適切なシステムおよび予算分析のための高い能力が自国の行政内に存在することを確保するべきである。
30.子どもへの投資は経済的見返りが大きいことに鑑み、かつ子どものために配分される投資その他の資源が子どもの権利を履行するための手段となることを確保するための努力の一環として、委員会は、締約国が以下のことをするよう勧告する。
  • (a) 利用可能な限られた資源が最大の見返りをもたらすことを確保するための手段として、予算配分において子どもを優先すること。また、子どもに配分される資源を詳細に積算することを通じ、国家予算において子どもへの投資を可視化すること。
  • (b) 権利を基盤とする予算のモニタリングおよび分析、ならびに、いずれかの部門への投資がどのように「子どもの最善の利益」にかなっているかに関する子ども影響評価の活用を検討すること。
  • (c) とくに、子どもに対応する省庁を特定し、かつ、他の省も自省の予算およびプログラムがどのように子どもの経済的、社会的および文化的権利の実現に合致しているかを実証できるようにすることにより、子どもの経済的、社会的および文化的権利に対して包括的アプローチをとること。
31.委員会はまた、経済成長を目的とした配分が社会部門支出を犠牲にして重視されないようにすることを勧告する。これとの関連で、成長目標に関するマクロ経済的枠組みは、子どもの権利条約ならびに差別の禁止、子どもの最善の利益、参加、普遍性および説明責任の原則を基盤とする人間開発枠組みと調和するものとされるべきである。この枠組みの策定においてはまた、ミレニアム開発目標(MDG)、「子どもにふさわしい世界」、権利を基盤とする貧困削減戦略書、および、条約にしたがって策定された国家的行動計画も考慮に入れることが求められる。

資源の配分・利用における透明性および説明責任

32.国家予算は政府の優先順位を反映する中心的政策文書であるから、予算がどの程度子どもの権利の実現のための手段として機能しているかは、予算がどの程度効果的かつ効率的に運営され、かつ子どものための投資を優先しているかということと密接に関係している。したがって、締約国が内部的にも外部的にも予算配分プロセスの透明性を一貫して確保することは、きわめて重要である。内部的透明性とは、歳入および歳出に関する情報が、支出に関する主要な決定がどのように子どもに影響する可能性があるかについての影響評価を実施しているすべての政府機関に利用可能とされることを含意する。外部的透明性とは、予算は市民社会を含むすべての関係者に対して公開されかつアクセス可能とされるべきであり、かつ、予算上の選択および配分に関する情報が、公衆に対し、子どもにやさしい方法により、包括的かつ理解が容易な言葉で利用可能とされるべきであることを意味するものとして理解される。
33.予算データは入手および検証が困難な可能性があり、かつ、場合によっては予算に関わる能力が貧弱なことによって、またときには汚職によって影響を受けている可能性もある。したがって、データおよび指標を正確に体系化し、かつ予算を効果的に分析することは、子どものための経済的、社会的および文化的権利の実現に向けた努力を監視するうえでとりわけ重要な要件である。
34.委員会は以下のことを勧告する。
  • (a) 締約国が国家予算に関する公の対話を奨励すること。予算プロセスは透明かつ参加型であるべきである。国家予算の編成および実施の指針となる基準(資源配分の指針となる優先順位を含む)についての情報は、説明責任および公の吟味を奨励するため、理解が容易な言葉で公に利用可能とすることが求められる。
  • (b) 資源の配分および利用に関する効果的な資源追跡システムならびに子どもに関する包括的なデータ収集システムを開発および実施すること(金融データ、および国際比較が可能でありかつ定期的審査の対象とされる共通指標も含む)。
  • (c) 締約国が子どものための予算策定をどの程度重視しているかについて委員会が十分に評価できるようにするため、条約に基づいて提出される締約国報告書に、さまざまな予算配分に関する分析的な統計情報を記載すること。これらの統計データにおいては、利用可能な資源および子どもへの配分率を部門別に示すことが求められる。このような情報においては、政府の他の優先課題(軍事予算の配分および軍事支出を含むが、これに限られない)に対する子どもに関する配分および支出の割合が明確に示されるべきである。
  • (d) とくに予算分析に関するリテラシーを促進および奨励するための努力を通じ、国レベルのあらゆる関係者が予算プロセスに関与するようにすること。
  • (e) 締約国、政府省庁および政府職員ならびに子どものための予算策定に関与している他の関係者の、一貫したかつ制度的な説明責任が確保されるべきであること。このような説明責任が一貫して適用されるようにするため、締約国は、非効率および資源の無駄を是正するための措置をとり、かつ公職者に対して自己の行動に関する説明責任を果たさせるための効果的機構を確立するよう、奨励される。
  • (f) 条約に基づく締約国報告書を委員会の前で説明する代表団に財務省の代表を含めること。

子どもその他の関係者の参加

35.委員会は、条約の他の規定の実施の不可欠な一部として条約第12条を実施する締約国の義務を再確認する。これとの関連で、委員会は、資源配分のプロセスができるかぎり参加型のものであること、および、子どもおよびその親が予算プロセスの策定、実施および監視に最初から関与することを確保することの重要性を強調するものである。委員会はまた、適切な場合には政策および予算の策定プロセスに市民社会が効果的に関与することの重要性も強調する。
36.意見を聴かれる子どもの権利」に関する2006年9月の一般的討議に照らし、かつ、国家予算に関する透明かつ民主的な決定プロセスが経済的、社会的および文化的権利に与える肯定的影響を認め、委員会は、締約国に対し、とくに親、教員、養育者および子ども自身が予算上の決定に参加できるようにすることを通じて予算プロセスへの子ども参加を促進するよう奨励するとともに、参加型プロセスを通じて達成された結果について委員会に情報を提供するよう要請する。
37.委員会は、締約国が、第4条に関わる予算配分に関してのみならず、このような配分がどのようなプロセスを通じて行なわれたのか、および、子ども、親およびコミュニティが意思決定プロセスにどの程度関与したのかに関しても、委員会に報告するよう勧告する。報告書にはまた、子どものための国家的行動計画および子どもに関するその他の政策文書が国レベルの予算プロセスにどのように関連しているのかに関する情報も含まれているべきである。

資源の「最大限」の利用

38.委員会は、「利用可能な資源(手段)を最大限に用いることにより」が正確なところ何を意味するのか、および、それをどのように測定できるのかという問題が、締約国、子どものために活動している国際社会および委員会自身にとっての難問であることを認識する。委員会はまた、統計変数には限りがあり、かつ、人権指標ではさまざまな文脈における個々の人権の複雑性および個別性をとらえられないことも認識するものである。しかし委員会は、資源の利用における評価手段の重要性を強調するとともに、締約国が条約によって定められた子どもの権利の実施における進展を監視および評価することを援助するため、測定可能な指標を開発することの必要性を認識する。
39.委員会は、包括的かつ細分化された共通人権指標を開発するためにOHCHRが現在進めている取り組みを称賛しつつ、ユニセフに対し、子どもの権利を実施するための政策の策定、監視および評価を向上させることに関して各国を援助する目的で、子ども固有の指標を開発するよう促す。このような指標システムは、期限を定めた具体的目標(ミレニアム開発目標のような国際的に承認されたものを含む)とあいまって、人権にかかわる課題を明らかにするうえで役に立ち、かつ子どもの権利の実現における進展または後退の評価を可能とするであろう。

子どものための資源の配分・利用における優先順位

40.委員会は、条約に掲げられた差別の禁止の原則により、条約で保障されたすべての権利がすべての子どもに対して認められるべきであることが要求されていることを想起する。これとの関連で、委員会は、締約国が条約に基づいて受け入れた義務をいかなる意味でもないがしろにしまたは減殺することなく、周縁化された集団および不利な立場に置かれた集団の子どもを特定しかつ優先する必要があることを認識するものである。
41.委員会は、締約国が、それぞれの国内的文脈のなかで子どもの権利の実施を優先させるための努力を進めていくにあたり、資源配分に関して条約の4つの一般原則を指針とする国家的優先順位を定めることを検討するよう勧告する。このような優先順位は、もっとも周縁化された集団および不利な立場に置かれた集団の子どもに特別な注意を払いながら、権利基盤アプローチを用いて定められるべきである。
42.国は、子どもに関する国家的優先順位が、実際に効果を発揮するようにすべく、定期的に独立の立場から監視されうることを確保するべきである。議会審査の文脈でこのような監視を行なうことも可能であろうが、委員会は、国が、子どもが実施にどの程度権利を享受しているかとの関連で国家的優先順位の外部的審査を行なえるようにする監視機構を設置し、かつこれに勧告権限を与えるよう強く勧告する。国家的優先順位の審査の結果は、委員会に対する定期報告書に記載されるべきである。

子どもの経済的・社会的・文化的権利の裁判適用可能性

43.立法(前掲パラ22および23参照)に加え、国は、経済的、社会的および文化的権利を含むあらゆる人権に関して司法的救済が利用できることを確保することも要求されている。委員会は、条約で定められた経済的、社会的および文化的権利の多くが、法的に執行可能な権利としてすでに広く受け入れられていることに留意する。たとえば、無償のかつ義務的な初等教育は多くの国の国内法および実行に反映されている権利のひとつである。しかし、子どもの全面的発達およびウェルビーイングにとって根本的重要性を有する経済的、社会的および文化的権利の多くを、裁判所で適用可能なものとしてまだ認めていない国も多い。委員会は、条約で掲げられた子どもの経済的、社会的および文化的権利に全面的効果を与えるために、これらの権利が国内的かつ実際的に裁判適用可能なものとされなければならないことを認識する。
44.委員会は、締約国が、子どもの経済的、社会的および文化的権利の全面的実現を確保するため、国内の裁判機関がこれらの権利に全面的な裁判適用可能性を与えられることを確保するよう勧告する。
45.締約国は、司法手続が子どもに配慮しかつ子どもにやさしいものであること、および、適切な場合にはとくに子どもオンブズパーソンまたは国家人権委員会を通じ、アクセスしやすくかつ独立の立場からの法的助言を子どもおよびその代理人が利用できることを、確保するべきである。

漸進的実現

46.経済的、社会的および文化的権利の「漸進的実現」の問題に関して、委員会は、漸進的実現の原則がしばしば、これらの権利は即時適用されるものではなく希望的性質のものにすぎないことを意味するものとして誤解および解釈されていることに留意する。
47.委員会は、漸進的実現が、条約締約国に対し、子どもの経済的、社会的および文化的権利の全面的実現に向けて可能なかぎり迅速にかつ効果的に進んでいくために的を絞った措置をとる即時的義務を課すものとして理解されるべきであることを勧告する。委員会はとくに、利用可能な資源の水準に関わらず即時的実施が要求される義務、すなわちこれらの権利の享受において差別されないことを保障する義務およびこれらの権利の実施に向けて即時的措置をとる義務があることを強調するものである。また、経済的、社会的および文化的権利の享受を阻害する可能性があるいかなる後退的措置もとらない義務も、これらの権利の漸進的実現に向けた義務に内在すると考えられる。
48.漸進的実現の概念に並行して存在するのが、国の「最低限の中核的義務」という考え方である。中核的義務とは、少なくとも人が尊厳をもって生活できる最低条件を確保することを意図している。経済的、社会的および文化的権利に関する委員会(CESCR)はこの義務、すなわち不可欠な食料、プライマリーヘルスケアへの平等なアクセス、基礎的な居住場所および住居、社会保障または社会扶助の適用、家族の保護ならびに基礎教育の提供に関して最低水準の保護(最低限の中核的内容)をいかなるときでも保障する国の義務を系統だった形で強調してきた。すべての国は、その発展水準に関わらず、これらの義務を実施するために優先事項として即時的措置をとるよう要求される。利用可能な資源が目に見えて不十分である場合でも、当該国はなお、自国で支配的な状況下において関連する権利が可能なかぎり広く享受されることを確保するために尽力することを要求される。このように、権利の中核に関わる義務の遵守は資源の利用可能性に依存するものとして理解されるべきではない。
49.委員会は、締約国は少なくとも経済的、社会的および文化的権利の最低限の中核的内容を充足させる義務を負うと考えるとともに、締約国が、子どもの経済的、社会的および文化的権利を保護、尊重および充足するためにとった措置が「十分」であるかどうかの自己評価を行なうにあたり、経済的、社会的および文化的権利に関する委員会が「利用可能な資源の最大限の利用」に関する声明で定めた基準を綿密に検討し、かつ子どもとの関連でこれを適用するよう勧告する。

国際協力の役割

50.委員会は、第4条における国際協力への言及が国際開発援助、とくに第4条で述べられている権利の実現のための援助を行なう締約国の法的義務まで課すものかどうかについて、多様な意見が存在することに留意する。
51.委員会は、子どもの権利については先進国および開発途上国が責任を共有していると信じるものである。締約国は、例外なくすべての国の子どもの経済的、社会的および文化的権利を尊重および保護しなければならず、かつ――協力を行なう立場にあるときは常に――開発協力を通じてこれらの権利を充足するためにあらゆる可能な措置をとらなければならない。同時に、資源面で深刻な制約を有している国には、国際的な協力および援助を求める責任がある。このように、外部からの支援に依存しているというだけで不作為を正当化することはできないのであって、このような国は少なくとも、自国で支配的な状況下において関連する権利が可能なかぎり広く享受されることを(とくに社会でもっとも不利な立場に置かれたおよび周縁化された構成員または集団を対象として)確保するため、能力の及ぶかぎりであらゆる可能な努力を行なったことを実証する責任を負わなければならない。
52.委員会は、「条約の実施に関する一般的措置」についての一般的意見5号(2003年)[4] で述べた見解を想起および補強し、以下のことを勧告する。
  • (a) 締約国は、国際的に合意された目標(国内総生産の0.7%を国際開発援助に充てるという国連の目標を含む)を達成するとともに、開発途上国およびドナー諸国の共通の責任として、すべての人が最高度の質の基礎的社会サービスに持続可能な形でアクセスできることを達成する目的で、20/20イニシアチブの目標を追求するためにあらゆる可能な措置をとること。
  • (b) ドナーである締約国は、子どもに直接間接に関わる国際開発援助の枠組みとして条約を考慮すること。ドナー諸国のプログラムは権利を基盤としたものであるべきであり、かつ、国際支援の一定割合は子どもの権利の実施のために用いるよう使途指定が行なわれるべきである。これとの関連で、委員会は、締約国が行なう二国間および多国間の開発協力で対象とされているすべての部門で子どもの権利が尊重および保護されることを確保すべく、条約の原則および精神にしたがって国際的な援助および協力に関する立法が制定されることを歓迎および奨励する。
  • (c) 国際援助を受領している締約国は、優先課題として、その十分な部分をとくに子どもに対して配分すること。
  • (d) 国際金融機関は、恒常的かつ組織的に、その国際支援の一定割合を子どもの権利の実施のために用いるよう使途指定を行ない、かつコンディショナリティーを含むその活動が子どもの権利に与える影響を評価すること。また、その政策の策定および実施において子どもの最善の利益が第一義的に考慮されるようにすること。
  • (e) 国際金融機関その他の国際政府間機関ならびに非政府組織は、国家予算において子どもの権利を基盤とする予算策定を実施する受領国政府の能力を増進させ、かつ援助が効果的に調整されることを確保するため、受領国政府と協働するべきであること。
  • (f) 二国間および多国間の国際援助には、子どもならびに他の周縁化されたおよび不利な立場に置かれた集団の権利に否定的または有害な影響を及ぼす可能性のあるいかなる条件も付されるべきでないこと。
[4] 一般的意見5号(2003年、CRC/GC/2003/5)、パラ61-64。

委員会がフォローアップすべき勧告

53.委員会は、条約に基づく義務の実施についての報告に関して締約国を援助する目的で報告ガイドラインを発展させるため、継続的に尽力することの重要性を認識する。
54.委員会は、このイベント中に議論された問題に関わる条約第4条の実施に関連した問題について一般的意見を作成する可能性を追求する。


  • 更新履歴:ページ作成(2011年6月11日)。